Alors que la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 semblait vouloir limiter à 14 le nombre de métropoles en France *, on n’en comptera pas moins de 22 en 2018, dont celle de Dijon depuis le 1er mars 2017. Retour sur l’histoire de cette multiplication et sur les conséquences de l’attractivité d’un statut aujourd’hui convoité par d’autres agglomérations.
Par Geoffroy Morhain – Photos : Jonas Jacquel sauf mention contraire
« Ce sont les métropoles qui, en France et partout dans le monde, concentrent la création de richesses et d’emploi, l’innovation et la force de frappe de la recherche et de l’enseignement supérieur. » Ainsi François Rebsamen, maire de Dijon et président de Dijon Métropole, parle-t-il du « fait métropolitain incontestable » qui devrait mettre l’agglomération dijonnaise sur l’orbite des grandes cités européennes de demain. Pour autant, les choses ne sont pas si simples et, si les métropoles ont pour objectif de renforcer les territoires de la République, elles ne constituent pas pour autant une panacée universelle aux maux économiques du pays. D’autant qu’entre volonté politique et réalité économique sur le terrain, le delta final est souvent important.
Une réforme qui fait pschitt…
Mais revenons au départ de l’histoire, sous la présidence de Nicolas Sarkozy : afin de résoudre le problème du « nombre et de l’enchevêtrement des compétences des collectivités locales », le gouvernement Fillon prévoit dans son projet de loi de réforme de 2009 la création d’une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier, la métropole, dont il annonce qu’une dizaine d’entre elles seront créées d’office par des lois devant intervenir avant 2014. Ces métropoles doivent à l’origine absorber sur leur territoire l’ensemble des intercommunalités existantes, mais également le Département, dont elles sont censées reprendre toutes les compétences. L’objectif gouvernemental est alors de doter la France de pôles urbains de dimension européenne, vastes et puissants sur le plan économique, tout en engageant indirectement la disparition progressive de l’échelon départemental.
Finalement, la réforme adoptée par la loi du 16 décembre 2010 va s’avérer moins ambitieuse, puisque la métropole demeure alors un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) créé sur la base du volontariat par des agglomérations de plus de 500 000 habitants. Par ailleurs, les métropoles n’exercent de plein droit des compétences départementales que dans les domaines des transports scolaires, de la gestion des voies départementales et des zones d’activités, ainsi que de la promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques.
Au bout du compte, la seule métropole créée sur base de la loi de 2010 sera celle de Nice Côte-d’Azur, fin 2011, par fusion de la communauté urbaine de Nice avec trois communautés de communes des Alpes-Maritimes.
De 13 à 22 territoires élus
En 2014, sous François Hollande, dans le cadre de l’Acte III de la décentralisation, le gouvernement Ayrault promulgue une loi de « modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » (MATPAM), qui prévoit plusieurs changements au 
statut des métropoles : le principe du volontariat est abandonné et les EPCI de plus de 400 000 habitants au sein d’une aire urbaine de 650 000 habitants sont automatiquement transformés en métropoles par décret le 1er janvier 2015. Ainsi la métropole de Lyon est créée en remplacement de la communauté urbaine de Lyon (avec un statut spécial de collectivité territoriale et non d’EPCI), puis celle d’Aix-Marseille-Provence regroupant différentes intercommunalités des Bouches-du-Rhône, et celle du Grand Paris comprenant la capitale et l’ensemble des communes de sa petite couronne.
Hong Kong (en haut) et Marseille (ci-dessus), deux importantes métropoles qui ne peuvent toutefois revendiquer le statut de mégalopole, réservé aux agglomérations qui comptent plus de 10 millions d’habitants.
En 2017, une nouvelle loi relative à l’aménagement métropolitain élargit encore la possibilité de transformation en métropole à tous les EPCI de plus de 400 000 habitants, ainsi que ceux qui sont centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants ou qui abritent dans leur périmètre le chef-lieu de région.
Des critères moins sélectifs, qui permettent aux agglomérations de Dijon, Tours et Orléans d’obtenir leur sésame métropolitain en 2017, avant le passage prévu de Saint-Étienne, Toulon, Clermont-Ferrand et Metz en 2018.
Bref, les métropoles ont la cote et font des envieux : « Ce statut de métropole fait rêver les grandes villes car c’est un atout pour leur image, pour leur attractivité, souligne le patron du Grand Nancy, André Rossinot. C’est aussi depuis peu devenu un bouclier contre le pouvoir des grandes régions. »
Métropoles au rabais ?
Preuve d’une réduction de la macrocéphalie parisienne, la multiplication des métropoles françaises suscite toutefois de plus en plus de critiques : d’une part de nombreuses agglomérations ne pouvant devenir métropoles malgré un poids démographique permettant en principe de revendiquer ce statut se sentent lésées ; d’autre part le statut doit reconnaître aux agglomérations concernées un rayonnement européen dans les domaines de l’économie, des finances, des services, de la recherche universitaire, de la santé et de la culture. Or selon de nombreux économistes, géographes et même élus locaux, certaines agglomérations devenues métropoles, ou sur le point de l’être, n’auraient pas de véritable dimension européenne. À cela s’ajouterait une complexification administrative, les départements se retrouvant en concurrence avec les métropoles dans de nombreux domaines de compétences, alors que la France est déjà souvent fustigée pour sa lourdeur bureaucratique.
Selon l’universitaire Alain-Joseph Poulet (Pôle Droit & Gouvernance à Paris Dauphine), « cette course effrénée à l’effet métropole entre en contradiction avec l’objectif de la loi MAPTAM qui était celui de réserver ce statut à un nombre limité de villes. La “boîte de Pandore” vient-elle d’être ouverte ? En tout cas, le “club des 13” (métropoles initiales) a perdu de son intimité et si on l’ouvre trop largement, comme cela a été fait pour les pôles de compétitivité, il va perdre de son intérêt ». Pour d’autres, la multiplication des métropoles risque de donner à la « France d’oasis et de déserts périphériques », évoquée par l’élu PS de l’Aisne Jean-Pierre Balligand, une application renforcée…
Depuis quelques années, l’attractif centre-ville de Dijon (ici, la place du Théâtre) profite du développement de l’agglomération. Notamment lors de la Fête de la musique en juin et du concert de rentrée en septembre, le secteur sauvegardé, noir de monde, retrouve une seconde vie sous le signe de la convivialité.
Dijon Métropole, le dynamisme à taille humaine
Malgré les incertitudes qui entourent l’avenir du statut de métropole, le ralliement de l’agglomération dijonnaise dans le club des Happy Few semble ravir la cité des Ducs. Première ville française pour sa qualité de l’air (Institut national de veille sanitaire, 2015), première ville culturelle de France (Arte, 2014), première ville où il fait bon vivre (RTL, 2014)… Boostés par son nouveau statut métropolitain, les bons classements de Dijon aux palmarès de l’art de vivre prennent désormais une autre dimension. « Dijon a changé de braquet, elle peut désormais jouer dans la cour des grands », déclarait fièrement François Rebsamen à la presse locale suite au passage du décret officialisant la nouvelle. Et de promettre que ce nouveau statut profitera bien au-delà de l’agglomération dijonnaise : « La singularité de notre projet métropolitain est de proposer des alliances aux communautés de communes du Scot (Schéma de cohérence territoriale) aux 63 communes qui composent le Scot dijonnais, afin que ces territoires à nos portes profitent d’un effet locomotive harmonieux et solidaire en matière de transports collectifs, de développement économique, de gestion de l’eau, de l’énergie… » Un gage de croissance qui ne doit rien enlever au cadre de vie et à la sérénité de l’historique capitale bourguignonne : « Dijon la dynamique restera cependant une agglomération à taille humaine. C’est ce qui fait sa différence avec les grandes concentrations urbaines, mais aussi son identité. Le développement de notre métropole se fera dans le respect de notre qualité de vie et de notre environnement, ou ne se fera pas. »
* 12 métropoles de droit commun (Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse) et 2 métropoles à statut particulier (Grand Paris et d’Aix-Marseille Provence).
